Discuss the fiscal and administrative tensions between the Union and the States, with special reference to GST compensation and the terms of reference of the Finance Commission.
INTRODUCTION
Federalism is a fundamental feature of the Indian Constitution, establishing a dual polity with a clear division of powers between the Union and the States. While India is described as a “Union of States” (Article 1) with a unitary bias, the functioning of this structure relies heavily on cooperative federalism. In recent years, significant fiscal and administrative tensions have emerged, threatening the financial autonomy of states and creating friction in policy implementation. These disputes are most prominently visible in the implementation of the Goods and Services Tax (GST) compensation and the Terms of Reference (ToR) of the Finance Commissions.
FISCAL TENSIONS BETWEEN THE UNION AND STATES
Fiscal federalism is currently the most contested arena between the Centre and the States, driven by increasing vertical imbalances (between the Union and States) and horizontal imbalances (among the States).
1. Tensions Regarding GST Compensation
- Loss of Taxation Autonomy: With the 101st Constitutional Amendment Act (2016) bringing in GST, states surrendered a significant portion of their indirect taxation powers in exchange for a guaranteed 14% year-on-year revenue growth.
- End of the Compensation Regime: The guaranteed compensation period expired in June 2022. States, particularly manufacturing powerhouses like Tamil Nadu, faced severe revenue shortfalls post-pandemic and persistently demanded an extension of the compensation period, which the Union denied.
- Extension of the GST Cess: While states no longer receive compensation, the Union government extended the levy of the GST compensation cess until March 2026 solely to service the debt incurred during the pandemic. States argue they are being denied their rightful share of this ongoing tax collection.
2. Terms of Reference (ToR) of the Finance Commission The ToR given by the Union to the 15th and the newly constituted 16th Finance Commission have been a major flashpoint.
- The Census Controversy (1971 vs. 2011): The ToR of the 15th Finance Commission mandated the use of the 2011 Census data instead of the 1971 Census. Southern states strongly protested this, arguing it penalized them for successfully controlling their population growth while rewarding states that failed to implement family planning.
- Proliferation of Cesses and Surcharges: Under Article 270, cesses and surcharges collected by the Union do not form part of the divisible pool of taxes. The Union has increasingly relied on these instruments (now constituting over 20% of gross tax revenue), effectively reducing the States’ mandated 41% share in central taxes to an actual share of around 30%.
- Conditional Grants: Successive Finance Commission ToRs have increasingly linked financial transfers to state-level performance metrics and reforms (e.g., power sector reforms, implementation of central schemes). States view these conditionalities as an infringement on their fiscal sovereignty and policy priorities.
3. Restrictions on Borrowing (Article 293)
- Under Article 293(3), states require the Union’s consent to borrow if they have outstanding central loans.
- The Union has frequently used this provision to restrict the Net Borrowing Ceiling (NBC) of states, strictly calculating off-budget borrowings (loans taken by state-owned enterprises) as part of the state debt, heavily curtailing the states’ capital expenditure capacities.
ADMINISTRATIVE TENSIONS
Beyond finance, structural friction exists in the day-to-day governance and administrative machinery.
1. The Role of the Governor (Article 153)
- Withholding Assent to Bills: A persistent administrative gridlock exists due to Governors indefinitely delaying or withholding assent to crucial state legislations (under Article 200), bypassing the elected legislatures. States like Tamil Nadu, Kerala, and Punjab have had to approach the Supreme Court to resolve these deadlocks.
- Interference in State Administration: State governments frequently allege that Governors run parallel administrations, summon state officials without the Chief Minister’s knowledge, and interfere in state university appointments.
2. All India Services (AIS) Deputation Rules
- The Union government’s proposals to amend the IAS (Cadre) Rules have triggered administrative pushback. The amendments aimed to allow the Centre to unilaterally recall IAS and IPS officers on central deputation even without the explicit consent of the state government, undermining the state’s administrative stability.
3. Overreach in the Concurrent List
- States have raised concerns over the Union legislating unilaterally on subjects within the Concurrent List (like education and agriculture) without adequate consultation. Issues such as the implementation of the National Eligibility cum Entrance Test (NEET) are viewed as standardizing policies at the expense of regional nuances.
4. Deployment of Central Agencies
- Administrative relations are strained by the functioning of central investigative agencies like the CBI and the Enforcement Directorate (ED). Several states have withdrawn “general consent” for the CBI to operate within their jurisdiction, citing political weaponization of these agencies against state administrations.
WAY FORWARD
- Rationalising Cesses and Surcharges: To restore fiscal trust, cesses and surcharges should either be strictly time-bound or constitutionally brought into the divisible pool, ensuring states receive their legitimate 41% share.
- Institutionalizing the Inter-State Council: The Inter-State Council (Article 263) should be made a permanent, regularly convening body to deliberate on concurrent list legislation and fiscal disputes before they escalate into crises.
- Implementing Punchhi Commission Recommendations: Guidelines regarding the role of the Governor must be codified, including establishing a specific time frame (e.g., six months) within which a Governor must act on state bills.
- Balancing Equity and Efficiency: The Finance Commission must strike a delicate balance between horizontal equity (helping lesser-developed states) and efficiency (rewarding performing states) so that economically progressive states do not face reverse discrimination.
CONCLUSION
Federalism in India is a dynamic equilibrium that requires constant negotiation and mutual respect between the Union and the States. While the Union requires adequate resources for national security and macroeconomic stability, the States bear the primary responsibility for social welfare, health, education, and infrastructure. Addressing these fiscal and administrative tensions through structured dialogue, transparent tax devolution, and adherence to constitutional propriety is vital. A true shift from a “command and control” approach to robust “cooperative and competitive federalism” is the only sustainable path to achieving India’s developmental aspirations.
TAMIL VERSION
சரக்கு மற்றும் சேவை வரி (GST) இழப்பீடு மற்றும் நிதி ஆணையத்தின் ஆய்வு வரம்புகள் (Terms of Reference) ஆகியவற்றைக் குறிப்பாகக் கொண்டு, மத்திய மற்றும் மாநில அரசுகளுக்கு இடையிலான நிதி மற்றும் நிர்வாகப் பதற்றங்களை விவாதிக்கவும்.
அறிமுகம் கூட்டாட்சி என்பது இந்திய அரசியலமைப்பின் ஒரு அடிப்படை அம்சமாகும், இது மத்திய மற்றும் மாநில அரசுகளுக்கு இடையே தெளிவான அதிகாரப் பகிர்வுடன் கூடிய இரட்டை ஆட்சி முறையை நிறுவுகிறது. இந்தியா ஒற்றையாட்சிச் சார்பு கொண்ட “மாநிலங்களின் ஒன்றியம்” (விதி 1) என்று விவரிக்கப்பட்டாலும், இந்த அமைப்பின் செயல்பாடு கூட்டுறவு கூட்டாட்சியைப் (cooperative federalism) பெரிதும் சார்ந்துள்ளது. சமீபத்திய ஆண்டுகளில், குறிப்பிடத்தக்க நிதி மற்றும் நிர்வாகப் பதற்றங்கள் எழுந்துள்ளன, இது மாநிலங்களின் நிதித் தன்னாட்சிக்கு அச்சுறுத்தலாக அமைவதுடன் கொள்கை அமலாக்கத்தில் உராய்வுகளையும் உருவாக்குகிறது. இந்த மோதல்கள், சரக்கு மற்றும் சேவை வரி (GST) இழப்பீடு வழங்கல் மற்றும் நிதி ஆணையங்களின் ஆய்வு வரம்புகளில் (Terms of Reference – ToR) மிக முக்கியமாகக் காணப்படுகின்றன.
மத்திய மற்றும் மாநில அரசுகளுக்கு இடையிலான நிதிப் பதற்றங்கள் அதிகரித்து வரும் செங்குத்து ஏற்றத்தாழ்வுகள் (மத்திய மற்றும் மாநிலங்களுக்கு இடையே) மற்றும் கிடைமட்ட ஏற்றத்தாழ்வுகள் (மாநிலங்களுக்கு இடையே) காரணமாக, தற்போதைய நிலையில் மத்திய மற்றும் மாநில அரசுகளுக்கு இடையே நிதி கூட்டாட்சி மிகவும் சர்ச்சைக்குரிய களமாக உள்ளது.
1. ஜிஎஸ்டி (GST) இழப்பீடு தொடர்பான பதற்றங்கள்
- வரிவிதிப்பு சுயாட்சி இழப்பு: 101-வது அரசியலமைப்பு திருத்தச் சட்டம் (2016) ஜிஎஸ்டியை கொண்டு வந்ததன் மூலம், மாநிலங்கள் ஆண்டுக்கு 14% வருவாய் வளர்ச்சி உத்தரவாதத்திற்குப் பதிலாக தங்களது மறைமுக வரிவிதிப்பு அதிகாரங்களில் கணிசமான பகுதியை விட்டுக்கொடுத்தன.
- இழப்பீட்டு முறையின் முடிவு: உத்தரவாதமளிக்கப்பட்ட இழப்பீட்டுக் காலம் ஜூன் 2022-இல் முடிவடைந்தது. பெருந்தொற்றுக்குப் பிறகு கடுமையான வருவாய் பற்றாக்குறையை எதிர்கொண்ட தமிழ்நாடு போன்ற உற்பத்தித் திறன் மிக்க மாநிலங்கள், இழப்பீட்டுக் காலத்தை நீட்டிக்கத் தொடர்ந்து கோரிய போதிலும், மத்திய அரசு அதனை நிராகரித்தது.
- ஜிஎஸ்டி செஸ் (Cess) நீட்டிப்பு: மாநிலங்கள் இனி இழப்பீட்டைப் பெறாத நிலையில், பெருந்தொற்றின் போது ஏற்பட்ட கடனை அடைப்பதற்காக மட்டுமே ஜிஎஸ்டி இழப்பீட்டு செஸ் வசூலை மார்ச் 2026 வரை மத்திய அரசு நீட்டித்துள்ளது. தொடர்ந்து வசூலிக்கப்படும் இந்த வரியில் தங்களுக்குரிய நியாயமான பங்கு மறுக்கப்படுவதாக மாநிலங்கள் வாதிடுகின்றன.
2. நிதி ஆணையத்தின் ஆய்வு வரம்புகள் (Terms of Reference – ToR) 15-வது மற்றும் புதிதாக அமைக்கப்பட்ட 16-வது நிதி ஆணையத்திற்கு மத்திய அரசு வழங்கிய ஆய்வு வரம்புகள் ஒரு முக்கிய மோதல் புள்ளியாக மாறியுள்ளன.
- மக்கள் தொகை கணக்கெடுப்பு சர்ச்சை (1971 vs. 2011): 15-வது நிதி ஆணையத்தின் ToR, 1971 ஆம் ஆண்டு மக்கள் தொகை கணக்கெடுப்பிற்குப் பதிலாக 2011 ஆம் ஆண்டு தரவைப் பயன்படுத்த கட்டாயப்படுத்தியது. மக்கள் தொகைப் பெருக்கத்தை வெற்றிகரமாகக் கட்டுப்படுத்தியதற்காகத் தங்களைத் தண்டிப்பதாகவும், குடும்பக் கட்டுப்பாட்டைச் செயல்படுத்தத் தவறிய மாநிலங்களுக்கு வெகுமதி அளிப்பதாகவும் கூறி தென் மாநிலங்கள் இதனைக் கடுமையாக எதிர்த்தன.
- செஸ் மற்றும் கூடுதல் வரிகளின் (Surcharges) பெருக்கம்: விதி 270-இன் படி, மத்திய அரசால் வசூலிக்கப்படும் செஸ் மற்றும் கூடுதல் வரிகள், பகிர்ந்தளிக்கப்படும் வரித் தொகுப்பில் (divisible pool of taxes) சேராது. மத்திய அரசு இந்த கருவிகளை அதிக அளவில் நம்பியிருப்பதால் (தற்போது மொத்த வரி வருவாயில் 20%-க்கும் மேல்), மத்திய வரிகளில் மாநிலங்களுக்கு கட்டாயமாக வழங்க வேண்டிய 41% பங்கு, நடைமுறையில் சுமார் 30% ஆக குறைந்துள்ளது.
- நிபந்தனை மானியங்கள்: அடுத்தடுத்த நிதி ஆணையங்களின் ToR-கள், நிதிப் பரிமாற்றங்களை மாநில அளவிலான செயல்திறன் அளவீடுகள் மற்றும் சீர்திருத்தங்களுடன் (எ.கா., மின் துறை சீர்திருத்தங்கள், மத்திய திட்டங்களைச் செயல்படுத்துதல்) அதிகளவில் இணைத்துள்ளன. இந்த நிபந்தனைகளைத் தங்கள் நிதி இறையாண்மை மற்றும் கொள்கை முன்னுரிமைகளின் மீதான மீறலாக மாநிலங்கள் கருதுகின்றன.
3. கடன் பெறுவதில் கட்டுப்பாடுகள் (விதி 293)
- விதி 293(3)-இன் கீழ், மாநிலங்கள் நிலுவையில் உள்ள மத்திய கடன்களைக் கொண்டிருந்தால், மேலும் கடன் பெறுவதற்கு மத்திய அரசின் ஒப்புதல் தேவை.
- மாநிலங்களின் நிகர கடன் உச்சவரம்பை (Net Borrowing Ceiling – NBC) கட்டுப்படுத்த மத்திய அரசு அடிக்கடி இந்த விதியைப் பயன்படுத்துகிறது. பட்ஜெட்டிற்கு அப்பாற்பட்ட கடன்களை (மாநிலத்திற்குச் சொந்தமான நிறுவனங்கள் வாங்கும் கடன்கள்) மாநிலக் கடனின் ஒரு பகுதியாகக் கண்டிப்பாகக் கணக்கிடுவதால், மாநிலங்களின் மூலதனச் செலவினத் திறன்கள் கடுமையாகக் குறைக்கப்படுகின்றன.
நிர்வாகப் பதற்றங்கள் நிதிக்கு அப்பால், அன்றாட ஆளுகை மற்றும் நிர்வாக இயந்திரங்களில் கட்டமைப்பு ரீதியான உராய்வுகள் உள்ளன.
1. ஆளுநரின் பங்கு (விதி 153)
- மசோதாக்களுக்கான ஒப்புதலை நிறுத்தி வைத்தல்: ஆளுநர்கள் முக்கியமான மாநிலச் சட்டங்களுக்கு (விதி 200-இன் கீழ்) ஒப்புதல் அளிக்காமல் காலவரையின்றி தாமதப்படுத்துவது அல்லது நிறுத்தி வைப்பதன் மூலம், தேர்ந்தெடுக்கப்பட்ட சட்டமன்றங்களைப் புறக்கணிப்பதால் தொடர்ச்சியான நிர்வாக முட்டுக்கட்டை நிலவுகிறது. இந்த முட்டுக்கட்டைகளைத் தீர்க்க தமிழ்நாடு, கேரளா மற்றும் பஞ்சாப் போன்ற மாநிலங்கள் உச்ச நீதிமன்றத்தை அணுக வேண்டிய நிலை ஏற்பட்டது.
- மாநில நிர்வாகத்தில் தலையீடு: ஆளுநர்கள் இணை நிர்வாகங்களை நடத்துவதாகவும், முதலமைச்சருக்குத் தெரியாமல் மாநில அதிகாரிகளை அழைப்பதாகவும், மாநிலப் பல்கலைக்கழக நியமனங்களில் தலையிடுவதாகவும் மாநில அரசுகள் அடிக்கடி குற்றம் சாட்டுகின்றன.
2. அகில இந்தியப் பணிகள் (AIS) அயற்பணி (Deputation) விதிகள்
- IAS (கேடர்) விதிகளைத் திருத்துவதற்கான மத்திய அரசின் முன்மொழிவுகள் நிர்வாக ரீதியான எதிர்ப்பைத் தூண்டியுள்ளன. மாநில அரசின் வெளிப்படையான ஒப்புதல் இல்லாமலேயே மத்திய அயற்பணியில் உள்ள IAS மற்றும் IPS அதிகாரிகளை ஒருதலைப்பட்சமாகத் திரும்ப அழைக்க மத்திய அரசை அனுமதிக்கும் நோக்கத்தில் கொண்டுவரப்பட்ட இந்தத் திருத்தங்கள், மாநிலத்தின் நிர்வாக ஸ்திரத்தன்மையைக் குறைமதிப்பிற்கு உட்படுத்துகின்றன.
3. பொதுப் பட்டியலில் அதிகார மீறல்
- போதுமான கலந்தாலோசனை இல்லாமல் பொதுப் பட்டியலில் உள்ள பாடங்களில் (கல்வி மற்றும் விவசாயம் போன்ற) மத்திய அரசு ஒருதலைப்பட்சமாகச் சட்டம் இயற்றுவது குறித்து மாநிலங்கள் கவலை தெரிவித்துள்ளன. தேசிய தகுதி மற்றும் நுழைவுத் தேர்வு (NEET) அமலாக்கம் போன்ற சிக்கல்கள், பிராந்திய நுணுக்கங்களைப் புறக்கணித்து கொள்கைகளை தரப்படுத்துவதாகப் பார்க்கப்படுகின்றன.
4. மத்திய புலனாய்வு அமைப்புகளின் பயன்பாடு
- சிபிஐ (CBI) மற்றும் அமலாக்க இயக்குநரகம் (ED) போன்ற மத்திய புலனாய்வு அமைப்புகளின் செயல்பாடுகளால் நிர்வாக உறவுகள் சீர்குலைந்துள்ளன. மாநில நிர்வாகங்களுக்கு எதிராக இந்த அமைப்புகள் அரசியல் ரீதியாக ஆயுதமாக்கப்படுவதைக் குறிப்பிட்டு, பல மாநிலங்கள் தங்கள் அதிகார வரம்பிற்குள் சிபிஐ செயல்படுவதற்கான “பொது ஒப்புதலைக்” (general consent) திரும்பப் பெற்றுள்ளன.
முன்னோக்கிய பாதை
- செஸ் மற்றும் கூடுதல் வரிகளை முறைப்படுத்துதல்: நிதி நம்பிக்கையை மீட்டெடுக்க, செஸ் மற்றும் கூடுதல் வரிகள் கண்டிப்பாகக் காலவரம்புக்கு உட்பட்டதாக இருக்க வேண்டும் அல்லது அரசியலமைப்பு ரீதியாக பகிர்ந்தளிக்கப்படும் வரித் தொகுப்பிற்குள் கொண்டுவரப்பட வேண்டும், இதன் மூலம் மாநிலங்கள் தங்களுக்குரிய 41% நியாயமான பங்கைப் பெறுவதை உறுதி செய்ய வேண்டும்.
- மாநிலங்களுக்கு இடையேயான கவுன்சிலை நிறுவனமயமாக்குதல்: மாநிலங்களுக்கு இடையேயான கவுன்சிலானது (விதி 263), பொதுப் பட்டியல் சட்டங்கள் மற்றும் நிதிப் பிரச்சனைகள் நெருக்கடிகளாக மாறுவதற்கு முன்பு அவற்றை விவாதிப்பதற்கான ஒரு நிரந்தர, தொடர்ந்து கூட்டப்படும் அமைப்பாக மாற்றப்பட வேண்டும்.
- புஞ்சி (Punchhi) கமிஷன் பரிந்துரைகளைச் செயல்படுத்துதல்: மாநில மசோதாக்கள் மீது ஆளுநர் செயல்பட வேண்டிய ஒரு குறிப்பிட்ட காலக்கெடுவை (எ.கா., ஆறு மாதங்கள்) நிர்ணயிப்பது உட்பட, ஆளுநரின் பங்கு தொடர்பான வழிகாட்டுதல்கள் சட்டபூர்வமாக்கப்பட வேண்டும்.
- சமத்துவம் மற்றும் செயல்திறனை சமநிலைப்படுத்துதல்: நிதி ஆணையம் கிடைமட்ட சமத்துவத்திற்கும் (குறைவாக வளர்ந்த மாநிலங்களுக்கு உதவுதல்) மற்றும் செயல்திறனுக்கும் (சிறப்பாகச் செயல்படும் மாநிலங்களுக்கு வெகுமதி அளித்தல்) இடையே ஒரு நுட்பமான சமநிலையை ஏற்படுத்த வேண்டும், இதனால் பொருளாதார ரீதியாக முற்போக்கான மாநிலங்கள் எதிர்மறையான பாகுபாட்டை எதிர்கொள்ளாது.
முடிவுரை இந்தியாவில் கூட்டாட்சி என்பது மத்திய மற்றும் மாநில அரசுகளுக்கு இடையே நிலையான பேச்சுவார்த்தை மற்றும் பரஸ்பர மரியாதை தேவைப்படும் ஒரு மாறும் சமநிலையாகும். தேசியப் பாதுகாப்பு மற்றும் பேரியல் பொருளாதார ஸ்திரத்தன்மைக்கு மத்திய அரசிற்குப் போதுமான வளங்கள் தேவைப்பட்டாலும், சமூக நலம், சுகாதாரம், கல்வி மற்றும் உள்கட்டமைப்பு ஆகியவற்றிற்கான முதன்மைப் பொறுப்பை மாநிலங்களே ஏற்கின்றன. கட்டமைக்கப்பட்ட உரையாடல், வெளிப்படையான வரிப் பகிர்வு மற்றும் அரசியலமைப்பு மரபுகளைக் கடைப்பிடித்தல் ஆகியவற்றின் மூலம் இந்த நிதி மற்றும் நிர்வாகப் பதற்றங்களைக் கையாள்வது மிகவும் முக்கியமாகும். “கட்டளை மற்றும் கட்டுப்பாட்டு” அணுகுமுறையிலிருந்து வலுவான “கூட்டுறவு மற்றும் போட்டி கூட்டாட்சிக்கு” மாறுவதே இந்தியாவின் வளர்ச்சி அபிலாஷைகளை அடைவதற்கான ஒரே நிலையான பாதையாகும்.
